ИТ-импортозамещение в России

ИТ-импортозамещение в России

В статье рассматривается модель импортозамещения в сфере информационных технологий. Рассмотрены наиболее существенные с точки зрения импортозамещения особенности ИТ-индустрии. Определены требования к оптимальной модели управления импортозамещением в ИТ с учетом указанных особенностей.

1. ВВЕДЕНИЕ

26 июля 2016 г. Правительством был утвержден план перехода в 2016 - 2018 годах госорганов и госфондов на использование отечественного офисного ПО. В ноябре 2018 счетная палата РФ (бюллетень №1 от 31.01.19) проанализировала затраты госорганов на импортозамещение ПО в 2017-2018 гг. Данные счетной палаты (Таблица 1) показывают, что спустя три года с начала активных мероприятий по импортозамещению в органах исполнительной власти (ОИВ) 99% федеральных ОИВ (ФОИВ) и 100% региональных ОИВ (РОИВ) по-прежнему используют[1] иностранные системы управления базами данных (СУБД), 96% ФОИВ и 94% РОИВ используют иностранные операционные системы (ОС), 82% ФОИВ и 91% РОИВ используют иностранные системы электронной почты (СЭП).

Для некоторых типов ПО ситуация несколько лучше, например, иностранные системы электронного документооборота (СЭДО) и информационной безопасности (СИБ) продолжают использовать только 25% ФОИВ.

Таблица 1. Доля госорганов, использующих только отечественное ПО

Судя по значительному уровню использования отечественного ПО для некоторых типов ПО, можно утверждать, что подход к импортозамещению, применяемый в России, иногда дает положительные результаты. Видно также, что в некоторых случаях импортозамещение "буксует".

Можно предположить, что "неоднородность" динамики импортозамещения объясняется тем, что действующая модель импортозамещения не учитывает какие-то важные особенности устройства ИТ-индустрии и должна быть оптимизирована с учетом объективных законов функционирования ИТ-индустрии. Возможные направления оптимизации рассматриваются ниже.

2. ИСТОЧНИКИ ПРОБЛЕМЫ ИМПОРТОЗАМЕЩЕНИЯ

Невозможно эффективно решать проблему, не понимая ее сути и источников. Чтобы обеспечить такое понимание ниже кратко рассматривается содержание и причины возникновения задачи импортозамещения в ИТ отрасли России.

Задача импортозамещения связана с технологической зависимостью России в ИТ, возникшей на этапе перестройки и в течение первого десятилениия существования страны как отдельного государства как побочный эффект встраивания в глобальную систему разделения труда.

Межстрановое разделение труда является объективным явлением и неотъемлемой частью процесса глобализации. Разделение труда влечет снижение участвующими странами[2] уровня технологического суверенитета[3], что в свою очередь приводит к появлению зависимостей между странами.

Проблема, однако, не в зависимости, которая возникает при любом разделении труда, а в том, что эта зависимость асимметрична. Глобальная система разделения труда не является простой одноранговой сетью, в которой все участники примерно одинаково зависят друга от друга. Существующая система имеет вид иерархии, на вершине которой находятся технологические лидеры - страны, владеющие базовыми передовыми технологиями, - от которых зависят все страны, находящиеся на более низких уровнях. Чем ниже находится страна, тем больше она зависит от других стран и тем меньше остальные страны зависят от нее. Благодаря асимметрии технологические лидеры могут оказывать давление на зависящие от них страны, находящиеся ниже. И это сегодня является проблемой.

С момента возникновения и до определенного момента в начале нулевых РФ добровольно встраивалась в глобальную систему разделения труда. В силу особенностей экономической и политической ситуации встраивание происходило в нижние уровни мировой технологической иерархии. Фактически РФ сознательно отказалась от технологического суверенитета во многих областях, включая ИТ[4]

Технологическая зависимость не проявлялась пока между Россией и технологическими лидерами не было открытых разногласий. Как только они возникли, технологические лидеры немедленно использовали зависимость для давления. Именно в этот момент задача восстановления технологического суверенитета стала актуальной как одна из задач, решение которой необходимо для обеспечения национальной безопасности.

3. СУВЕРЕННАЯ ИТ-ЭКОСИСТЕМА

С учетом существующей ситуации и объективных возможностей экономики России наиболее оптимальным и реалистичным способом решения задачи восстановления технологического суверенитета в области ИТ представляется создание технологически независимой и функционально полной (обеспечивающей все критичные и большую часть наиболее существенных ИТ-сервисов и продуктов) национальной ИТ-экосистемы (далее "суверенная ИТ-экосистема"), устойчивой по отношению к внешним воздействиям и слабо зависящей от внешних ресурсов.

В результате создания суверенной ИТ-экосистемы одновременно соответствующим образом должна измениться модель встраивания национальной ИТ-индустрии в глобальную. При этом, однако, важно понимать, что создание суверенной ИТ-экосистемы не должно рассматриваться как самоизоляция в ИТ. Решая задачу достижения технологической независимости, необходимо оставаться максимально встроенными в глобальную экономику.

По понятным причинам на первом этапе приоритетным является оперативное решение задачи обеспечения технологической независимости в ИТ. Эта задача имеет инфраструктурный и частично политический характер[5].

Одновременно должна быть поставлена задача достижения в более долгосрочной перспективе глобальной конкурентоспособности национальной ИТ-индустрии, в том числе такая амбициозная цель, как разрушение или ослабление существующих монополий в ИТ за счет создания альтернативных технологических вертикалей.

Построение суверенной ИТ-экосистемы является сложной задачей, необходимым условием успешного решения которой является понимание и учет объективных законов развития и функционирования ИТ-индустрии.

4. ОСОБЕННОСТИ ИТ-ИНДУСТРИИ

4.1. ИТ-индустрия как сложная динамическая система

ИТ-индустрия может рассматриваться как сложная динамическая система, включающая большое количество элементов различных типов, в том числе участников (производители и потребители ИТ-продуктов, интеграторы, сервис-провайдеры) и ИТ-артефактов (ИТ-продукты, технологии, протоколы, стандарты).

ИТ-индустрия не статична, под действием рыночных процессов структура и состав ИТ-индустрии постоянно изменяются, рождаются новые, развиваются существующие, умирают устаревшие или не выдержавшие конкуренции ИТ-продукты и участники, возникают новые ИТ-технологии[6]. В любой момент времени в ИТ-индустрии сосуществует множество ИТ-продуктов и ИТ-технологий на разных стадиях развития, между которыми действуют многочисленные взаимозависимости.

Как это часто бывает со сложными рыночными системами, ИТ-индустрия является стохастической недетерминированной системой с высоким уровнем неопределенности, эволюция которой управляется не только и не столько волей участников, сколько случайными событиями.

Помимо динамики, связанной с эндогенными взаимодействиями и процессами, эволюция ИТ-индустрии подвержена сильному влиянию экзогенных, внешних по отношению к ИТ, факторов, в том числе научно-технического прогресса.

Динамика развития ИТ-индустрии нелинейна. Периоды "поступательного" эволюционного развития конечны по длительности и могут прерываться в результате критических событий, например, появления новых технологий, которые приводят к появлению "точек бифуркации" и резкой масштабной перестройке.

Специфичным для ИТ-индустрии является такое явление, как резкий рост стоимости развития технологий "в области плато". После достижения определенного уровня зрелости технологии и реализации в основном потенциала развития дальнейший прогресс стоит очень дорого. Из-за этого удерживать лидерство могут только глобальные компании. Компании национального уровня технологическими лидерами как правило быть не могут.

Заметим, что с точки зрения задачи создания суверенной ИТ-экосистемы технологическое лидерство не нужно. Чтобы быть технологически независимым необязательно быть лидером. Напротив, попытка решения заведомо нерешаемой имиджевой задачи "завоевания лидерства" скорее всего будет иметь обратный результат - догнать и обогнать не получится, ресурсы и время будут потрачены и шансы решить основную задачу снизятся[7].

В условиях ресурсных и временных ограничений оптимальной стратегией является прагматичное использование любых доступных технологий, пусть даже "вчерашнего дня", при условии, что они решают задачу восстановления технологического суверенитета. Одновременно, используя высвободившиеся ресурсы можно воспользоваться нелинейностью ИТ-индустрии и попробовать обогнать лидеров путем "туннелирование в послезавтра", сфокусировав усилия и ресурсы на разработке технологий более отдаленного будущего.

В целом разработку стратегии создания суверенной ИТ-экосистемы можно рассматривать как решение задачи теории игр с элементами военной стратегии в виде задачи преследования в изменяющемся многомерном пространстве с множеством участников с ограничениями по скорости и ресурсам.

4.2. Эталонизация

В отличие от классического рынка, подразумевающего конкуренцию однотипных продуктов, ИТ-индустрия имеет тенденцию к монополизации. Из-за больших инвестиций в развитие технологий эффект масштаба на рынке ИТ выражен сильнее, чем на рынках простых товаров. Большая доля рынка упрощает дальнейшее расширение доли рынка. Из-за этой положительной обратной связи дублирующие ИТ-продукты вытесняются с рынка, что приводит к выживанию на рынке одного "эталонного" ИТ-продукта.

Эффект эталонизации усиливается из-за некоторых других особенностей ИТ-индустрии, например, требования "операционной" совместимости, существенного для некоторых классов ИТ-продуктов, возникающего в связи с информационным обменом между потребителями таких продуктов.

4.3. Кластеризация

ИТ-индустрия имеет иерархическую организацию (упрощенно она показана на рисунке 1). На верхнем уровне детализации можно выделить следующие уровни: (1) технологические процессы; (2) элементно-компонентная база (микросхемы - процессоры, контроллеры и т.п.); (3) конечное ИТ-оборудование; (4) программное обеспечение (ПО)

Каждый укрупненный уровень может быть декомпозирован на несколько вложенных более детальных подуровней. Например, ПО можно разделить на (4.1) системное ПО (операционные системы); (4.2) инфраструктурное ПО (связующее ПО и ПО промежуточного уровня - системы управления базами данных, интеграционные платформы, системы управления бизнес-процессами, сервера приложений, системы виртуализации и т.п.); (4.3) прикладное ПО.

Внутри одного уровня может быть несколько "предметных" областей (на рисунке ниже области показаны как детальные уровни).

Между уровнями существуют "вертикальные" зависимости, как правило направленные снизу вверх (более высокий уровень зависит от нижележащих), однако возможны и зависимости, направленные сверху вниз. Кроме того, в пределах одного уровня могут быть "горизонтальные" зависимости между ИТ-продуктами внутри одной области или между разными областями.

Из-за взаимозависимостей ИТ-продукты образуют сильносвязанные кластеры. Внутри кластера его компоненты критично зависят друг от друга. В результате изменения или замещения одного из компонентов кластера требуется доработка или замещение всех или значительной части остальных его компонентов.

Из-за описанных зависимостей задачи импортозамещения как правило не могут решаться для отдельных компонентов и импортозамещение кластера должно производится целиком. Так как в случае кластера требуются значительно большие инвестиции и компетенции сразу в нескольких областях, задача импортозамещения редко может быть решена силами отдельной компании.

Технологическая иерархия ИТ[8]

4.4. Ограничения и начальные условия

При выработке стратегии создания суверенной ИТ-экосистемы необходимо учитывать все значимые ограничения, в первую очередь технологические, ресурсные (финансы, специалисты) и временные, и существующие начальные условия, в частности, технологическое отставание и отсутствие некоторых элементов ИТ-индустрии.

5. МОДЕЛЬ УПРАВЛЕНИЯ ИМПОРТОЗАМЕЩЕНИЕМ

Ниже кратко перечислены принципы оптимальной модели импортозамещения в ИТ, вытекающие из рассмотренных выше особенностей ИТ-индустрии, в частности, понимания, что (1) ИТ-индустрия является нелинейной стохастической динамической системой, непрерывно изменяющейся во времени, подверженной внешним влияниям, поведение которой характеризуется значительными неопределенностями и критическим поведением; (2) задача создания суверенной ИТ-экосистемы и, тем более достижения глобального технологического лидерства, является исключительно сложной и её решение требует учета большого числа факторов, в том числе действий множества участников с разнонаправленными интересами, в том числе стратегических противников; (3) задача решается в условиях технологических, ресурсных и временных ограничений и неблагоприятных начальных условий и (4) так как речь идет о национальной безопасности, цена ошибки и/или потери времени очень велика.

5.1. Стратегическое целеполагание

Сложность задачи, ограничения, неблагоприятные начальные условия и высокая цена ошибки исключают метод проб и ошибок и делают необходимым точное целеполагание, основанное на глубоком всестороннем экспертном анализе, учитывающее объективные законы функционирования ИТ-индустрии и все значимые факторы.

До начала создания суверенной ИТ-экосистемы должны быть максимально точно определены оптимальные и достижимые с учетом ограничений средне- и долгосрочные стратегические цели, в том числе оптимальная модель суверенной ИТ-экосистемы, включая схему её встраивания в глобальную ИТ-индустрии.

5.2. Стратегическое планирование

Целеполагание является необходимым, но не достаточным условием. Как и в случае целеполагания сложность задачи, ограничения, неблагоприятные начальные условия и высокая цена ошибки исключают метод проб и ошибок и делают необходимым определение оптимальной траектории достижения поставленных целей до начала любых мероприятий по созданию суверенной ИТ-экосистемы.

5.3. Динамическая актуализация целей и планов

Поскольку ИТ-индустрия как динамическая система непрерывно изменяется, цели, определенные на этапе целеполагания становятся "бегущими", а стратегия может со временем терять оптимальность или даже становиться невыполнимой. Как следствие требуется постоянная актуализация целей и стратегических планов на основе непрерывного мониторинга и ситуационного анализа.

5.4. Консолидация участников

Стратегическая цель создания суверенной ИТ-экосистемы является общенациональной и её достижение зависит от действий практически всех участников национальной ИТ-индустрии, как производителей, так и потребителей. Так, многие из частных задач, например, импортозамещение кластеров взаимозависимых ИТ-продуктов или создание национальных платформ, требуют совместной работы многих производителей и потребителей.

Поскольку интересы отдельных участников часто разнонаправлены, а ресурсы и компетенции ограничены, для успешного решения задач импортозамещения, которые не приносят быстрой прибыли, требуют быстрого решения, единого целеполагания, учета общенациональных интересов, широких компетенций, необходима консолидация участников, их компетенций и финансовых ресурсов.

5.5. Системность и комплексность

В силу глубины и масштабности трансформации ИТ-индустрии задача создания суверенной ИТ-экосистемы является более общей чем простой переход на преимущественное использование отечественного ПО.

Из-за сложности ИТ-индустрии как системы определение стратегических целей и стратегии их достижения возможно только при условии применения системного подхода на основе экспертного анализа, обеспечивающего учет все существенных факторов и объективных законов ИТ-индустрии. Подход к трансформации национальной ИТ-индустрии должен быть всесторонним и включать проработку всех значимых направлений, в том числе юридического (права интеллектуальной собственности), маркетинга (продвижение отечественных ИТ-продуктов), международной кооперации (создание стратегических партнерств с другими странами и ведущими ИТ-компаниями) и т.п.

5.6. Приоритет решений экспертов предметной области

Поскольку содержательный анализ может быть выполнен только силами экспертов в предметной области[9], последние должны обладать исключительной прерогативой принятия решений по всем содержательным (неполитическим) вопросам.

Экспертные решения должны быть первичными по отношению к политическим и в случае конфликта между экспертными и политическими решениями, выбор должен быть в пользу первых. Политики вправе выбирать из нескольких реализуемых и оптимальных вариантов выработанных и одобренных экспертами.

5.7. Приоритет общенациональных интересов

Интересы участников национальной ИТ-индустрии, в том числе коммерческих компаний, органов исполнительной или законодательной власти, ведомств, не всегда совпадают с общенациональными. При определении стратегических целей должен быть обеспечен оптимальный баланс общенациональных и частных интересов с приоритетом общенациональных.

5.8. Реализм, рациональность, приоритеты, фокус

Наличие ресурсных и временных ограничений, неблагоприятные начальные условия и высокая цена ошибки превращают создание суверенной ИТ-экосистемы из решения технической задачи в искусство возможного.

С учетом вышеперечисленных факторов определение стратегических целей и планирование должны основываться на принципах реалистичности (не пытаемся делать невозможное, ставим реальные сроки), рациональности и прагматизма (делаем только то, что действительно необходимо, избегаем перфекционизма и имиджевых задач), фокусирования и приоритетов (не разбрасываемся и не пытаемся сделать все и сразу).

5.9. Использование свободного ПО

Национальный рынок производителей намного меньше глобального и закрыть все потребности в ИТ-продуктах решениями только российских производителей практически невозможно. Оптимальной представляется гибридная модель, предполагающая использование как внутренних решений, так и свободного и открытого ПО (СОПО). Такой подход упростит встраивание в глобальную систему разделения труда и поможет избежать самоизоляции.

Для организации эффективной работы с СОПО необходимо изменение государственной политики в части СОПО и создание, в том числе при участии государства, организационно-технической инфраструктуры для управления и поддержки развития СОПО, в том числе фондов СПО (по аналогии с Apache Software Foundations, СИЗИФ-АлтЛинукс и FOSS), открытых центров для тестирования и развития и разработки программ, инфраструктуры поддержки управления версиями (типа GitHub и GitLab).

5.10. Централизованное управление

При организации масштабного комплекса мероприятий, часть из которых реализуется в общенациональных интересах, в некоторых из которых принимает участие несколько участников с разнонаправленными интересами, необходимо оптимальное разделение задач между рынком и централизованным управлением.

Анализ показывает, что в случае рассматриваемой задачи создания суверенной ИТ-экосистемы рыночная модель, в силу некоторых ее объективных особенностей, а именно:

рынок – это ненаправленное движение методом проб и ошибок, что делает рыночные процессы медленными и неэффективными с точки зрения расходования ресурсов;
рынок движим частными интересами отдельных субъектов, эти интересы как правило разнонаправлены и далеко не всегда совпадают с общенациональными. Из-за этого рынок неэффективен, когда нужно решать общенациональные задачи и любые задачи, требующие координации участников и консолидации ресурсов;
в основе рыночных процессов как правило фокус на быструю прибыль. В случае задачи создания суверенной ИТ-экосистемы возможность получения быстрой прибыли и прибыли вообще есть не всегда;
рыночный процесс формирования глобальных или национальных платформ может занимать длительное время (десятилетия), что неприемлемо при решении задачи создания суверенной ИТ-экосистемы, когда разработка национальных платформ должна быть завершена в короткое время,

имеет ограниченное применение и далеко не всегда является оптимальным выбором. Как минимум часть задач импортозамещения должна решаться с использованием централизованной модели управления.

Как общий принцип можно утверждать, что модель централизованного управления является более оптимальной в случае задач не приносящих быстрой прибыли, требующих единого целеполагания, учета общенациональных интересов, мобилизации ресурсов, координации действий многих участников. К таким задачам относятся задачи импортозамещения кластера взаимозависимых ИТ-продуктов и создания национальных платформ.

Для эффективной координации и контроля совокупности одновременно ведущихся по разным направлениям работ в систему централизованного управления работами по импортозамещению должна входить подсистема координации и контроля, которая должна обеспечить в том числе гармонизацию работ по взаимозависимым направлениям и анти-коррупционный контроль.

5.11. Госфинансирование

Некоторые задачи критичные для создания суверенной ИТ-экосистемы, например, инфраструктурные и решаемые в общенациональных интересах, могут не приносить быстрой прибыли и прибыли вообще. Решение таких задач на коммерческой основе не всегда возможно и для них должно быть предусмотрено полное или частичное финансирование за счет средств государственного бюджета и/или средств, выделяемых бизнесом на некоммерческой основе.

6. ЦЕНТР АНАЛИЗА И СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ

Как отмечено выше трудность задачи создания суверенной ИТ-экосистемы, в том числе в силу сложности ИТ-индустрии как системы, необходимости учета нелинейной стохастической динамики, критических явлений, ресурсных ограничений, неблагоприятных начальных условий, действий множества участников с разнонаправленными интересами, включая стратегических противников, делает необходимым участие в решении задач стратегического целеполагания и планирования экспертов, представляющих все предметные области, связанные с ИТ-индустрией. Кроме того, из-за динамического характера ИТ-индустрии требуется непрерывное уточнение целеполагания и актуализация стратегии достижения цели.

Максимальная эффективность работы экспертов может быть достигнута только при условии наличия постоянно действующего Центра анализа и стратегического планирования (ЦАСП) в сфере ИТ, укомплектованного специалистами в соответствующих областях, работающими на постоянной основе.

Первоочередная задача ЦАСП - обеспечить оптимальное целеполагание и стратегическое планирование. Также целесообразно возложить на ЦАСП задачу проектирования организационно-технической инфраструктуры управления и поддержки работы с СОПО.

На этапе реализации стратегии ЦАСП должен обеспечить непрерывную актуализацию стратегических целей и планов. Кроме того, ЦАСП может осуществлять "авторский надзор" за реализацией стратегии и выступать заказчикам по отдельным стратегическим задачам.

Являясь экспертным аналитическим центром в сфере ИТ ЦАСП должен обладать сильными компетенциями во всех предметных областях, от которых зависит выработка стратегии трансформации национальной ИТ-индустрии. по стратегическому планированию. Важно обеспечить наполнение ЦАСП лучшими специалистами в соответствующих предметных областях.

В виду важности решаемой задачи и необходимости приоритета национальных интересов перед частными необходимо предусмотреть персональную ответственность руководителей ЦАСП за выполнение поставленных задач.

Помимо укомплектования ЦАСП собственными специалистами, необходимо также обеспечить подключение к работе над стратегией более широкого экспертного сообщества, в том числе специалистов существующих академических и отраслевых институтов и образовательных учреждений, профильных ведомств, отдельных независимых экспертов, представителей участников ИТ-индустрии.

Работа экспертов, как сотрудников ЦАСП, так и привлеченных специалистов, над стратегией должна оплачиваться на уровне, обеспечивающем заинтересованность высококвалифицированных специалистов в данной работе. С учетом того, что ЦАСП решает общенациональные задачи, представляется целесообразным соответствующее финансирование производить, как минимум частично, из бюджетных средств.

Для создания ЦАСП необязательно создавать новую структуру. Как вариант ЦАСП может быть создан путем расширения функций (и соответствующим расширением штата и полномочий) какой-либо из существующих "профильных" структур.

Автор выражает благодарность за содержательные обсуждения С.П.Селезневу, А.Д.Амшаринскому и Д.П.Лиходееву.

[1] К сожалению отчет счетной палаты не содержит количественные данные, характеризующие относительные объемы использования ПО различного происхождения.

[2] Наиболее сильно это выражено для стран на нижних уровнях иерархии ИТ-технологий.

[3] Под технологическим суверенитетом здесь и далее понимается возможность использования технологий независимо от позиций и действий других международных субъектов.

[4] Следует отметить, что многие страны БРИКС, ЕС и Америки предприняли меры на государственном уровне для защиты своего технологического суверенитета, в том числе с помощью использования свободного программного обеспечения ( https://en.wikibooks.org/wiki/FOSS_Government_Policy/ Strategies)

[5] Последнее означает, что в необходимых случаях требование коммерческой успешности отдельных мероприятий может ослабляться либо полностью сниматься.

[6] В последнее время скорость этих изменений имеет тенденцию к росту. Заметим, что при росте частоты технологических изменений до уровня близкого к характерному времени достижения зрелости ИТ-продуктов можно ожидать качественного изменения динамики ИТ-индустрии.

[7] В этой связи возникает вопрос конкуренции за ресурсы (и координации вообще) между мероприятиями по импортозамещению и программой "Цифровая экономика". Необходим анализ наличия и достаточности ресурсов и гармонизация этих программ, в том числе в части реализуемых мероприятий.

[8] Приведенная оценка текущего и достижимого уровней суверенитета отражает субъективное мнение автора.

[9] Возможность создания суверенной ИТ-экосистемы критично зависит от наличия специалистов высокого уровня в соответствующих предметных областях. В связи с этим возникает проблема формирования и удержания в стране человеческого капитала в ИТ отрасли, без которого отечественного ПО не будет вообще и Россия окажется в полной технологической зависимости. Мероприятия по формированию и удержанию необходимых специалистов должны быть частью стратегии создания суверенной ИТ-экосистемы.