«Цифровизация» сокращает «ручной труд» в законотворчестве. Исследователи выявили проблемы и предложили решения

Повышение эффективности применения цифровых технологий в законотворческой деятельности − важное и перспективное направление научного анализа и разработок.

О выявленных исследователями проблемах в этой сфере и предлагаемых решениях рассказывает Е. В. Васильева − доктор экономических наук, профессор, заместитель руководителя Департамента бизнес-информатики Факультета информационных технологий и анализа данных Финансового университета при Правительстве РФ.

− Елена Викторовна, каковы были цели вашего исследования?

− Наше исследование выполнено Финуниверситетом за счет бюджетных средств, по государственному заданию. «Цифровизация» законотворческой деятельности, как и государственного управления в целом − важный вектор современности. Она расширяет спектр функций и увеличивает возможности работы Правительства России с министерствами и ведомств, их взаимодействия друг с другом, с бизнесом и гражданами. Управление подготовкой нормативных актов органов государственной власти (ОГВ) поддерживаются системами электронного документооборота, выбор которых связан с рядом особенностей и ограничений.

На страницах портала https://regulation.gov.ru размещается вся информация о работе федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ) над проектами нормативных правовых актов (НПА). Там же происходит их широкое  общественное обсуждение, даются результаты фактического воздействия на все сферы бизнеса и жизнь граждан. Кроме этого, планируется создание платформы для интеграции информационных систем в единую среду нормотворческого процесса.

− Что за задачи пришлось решать в ходе исследования?

− В рамках исследований, выполненных по государственному заданию, коллективом ученых Департамента бизнес-информатики Финуниверситета, были проанализированы особенности процессов подготовки и согласования проектов правовых актов в органах государственного управления РФ, а также их документационное сопровождение. В процессе подготовки законопроекта, как правило, задействовано большое количество участников. Так, на первом этапе разработки проекта Федерального Закона (ФЗ) ключевым исполнителем является ФОИВ.

На втором этапе, после проведения экспертиз и согласований с заинтересованными органами исполнительной власти, активную роль начинает играть Правительство РФ. Процесс подготовки заканчивается опубликованием документа в открытых источниках. Мобильность, производительность и качество текущей работы государственных органов во многом определяется системной организацией, отлаженностью и надежностью документооборота в области нормотворческой деятельности.

− Расскажите, пожалуйста, о самых результативных методах исследований.

− Интервью сотрудников ФОИВ, участвующих в подготовке проектов правовых актов, позволило выделить проблемы и определить направления разрешения на основе современных информационных технологий. Респонденты, подчеркнув высокую степень вовлеченности в процесс подготовки и согласования НПА экспертов, общественных советов при ФОИВ, некоммерческих организаций и общественности, указали, что это, с одной стороны, увеличивает качество документа, но, с другой, возрастают сроки, отведенные для согласования. Процедуры согласования продления срока исполнения достаточно забюрократизированы.

− Насколько серьёзной оказалась выявленная проблематика?

− В ОГВ используются разнородные информационные системы электронного документооборота, но это не мешает госструктурам обмениваться проектами правовых актов и юридически значимыми сопроводительными документами, поскольку для этого довольно активно уже несколько лет используется система межведомственного электронного документооборота (далее МЭДО).

Однако коммуникации с другими заинтересованными сторонами, например, с нижестоящими ведомствами и учреждениями (региональные ОГВ и местного самоуправления), негосударственными учреждениями, экспертами и некоммерческими организациями, крайне затруднены. Особую актуальность эта проблема приобрела во время пандемии COVID-19. Так возникает потребность в поиске технологий и механизмов, обеспечивающих необходимую скорость и качество выработки и рассмотрению законодательных инициатив, а также разработке правовых актов.

− Какие подходы вы рекомендовали для решения выявленных проблем?

− Сократить риск увеличения срока подготовки и согласования проектов НПА поможет проактивная организация процесса с применением возможностей автоматизации отслеживания и проверки хода осуществления нормотворческих процедур. Поскольку сроки реализации этапов подготовки НПА строго регламентированы, важной задачей является контроль исполнительской дисциплины. 

В бизнес-среде все большую популярность завоевывает подход Process Mining, который позволяет корректировать процесс выполнения задач различными исполнителями. Сведения, извлекаемые  из журналов событий корпоративных информационных систем, например, BPM, СЭД, ERP, корпоративной почты, портала, аккумулируются в системе Process Mining, которая сопоставляет действительный и идеально выстроенный процесс.

Далее проводится сравнительный анализ целевых показателей срока выполнения операции (например, подготовки проекта пояснительной записки) с фактическими значениями. Process Mining дает возможность в автоматизированном режиме и с учетом прогноза отклонений управлять процессом, тем самым  снижая риск невыполнения в срок, например, путем изменения маршрута исполнения задачи, действий, которые будут инициироваться в порядке исключения, но без нарушения требований законодательства и внутренних локальных правовых актов.

− Значительно ли сокращается «ручной труд» в разработке нормативной документации?

− Другая проблема, которая может быть разрешена с помощью технологий искусственного интеллекта, заключается в следующем. На текущем этапе оценка содержания правового регулирования, закладываемого на этапе создания нормативного правового акта, осуществляется что называется «вручную». С данной задачей помогут справиться технологии искусственного интеллекта.

В настоящее время активно развивается концепция машиночитаемого права, которая подразумевает, что анализ текста и сопоставление с действующими нормативными правовыми актами происходит без участия человека. Это позволит значительно сократить затраты на процесс подготовки и согласования правовых актов, исключить дублирование, двоякое понимание используемых юридических конструкций, искажение или нарушение смысла применяемых терминов и терминологических оборотов.

Успешность применения подтверждается международным опытом. Так, в Новой Зеландии в 2020 году смогли перевести два закона, регулирующие налоговое законодательство, в виде программного кода. Результатом эксперимента стала демонстрация возможности изменения традиционного вида представления правового акта.

− Елена Викторовна, в каком порядке будут осуществляться нововведения?

− На первом этапе машиночитаемое право может быть применено к актам, носящим предписывающий характер, в дальнейшем – на всех этапах подготовки и согласования нормативных правовых актов при взаимодействии органов государственной власти и иных заинтересованных субъектов.

Правовой основой функционала машиночитаемого права  должен стать новый стандарт публикации в сети правовых актов и документов, сопровождающих весь процесс законотворчества, включая парламентские процедуры, с обязательным использованием особых веб-идентификаторов для метаданных правовой информации и цифровой разметки документов. Подобная подготовка обеспечивает возможность описывать правовую информацию на специальном языке в машиночитаемых форматах и применять внедрять различные онтологические и семантические инструменты работы с документооборотом.

− Такие решения апробированы за рубежом?

− Одним из последних трендов в области автоматизации работы правительств с правовыми актами является использование цифровой разметки документов, которая позволяет внедрять различные семантические инструменты работы с документооборотом. В 2017 году в Европе был утвержден стандарт публикации в сети правовых актов, который получил название European Legislation Identifier – ELI (идентификатор европейского законодательства).

Данный стандарт предполагает использование особых веб-идентификаторов для метаданных правовой информации, которые позволяют описывать правовую информацию на специальном языке в машиночитаемых форматах. Он уже используется в Австрии для построения национальной правовой системы. С помощью семантических веб-технологий в Греции формируется открытая и прозрачная законодательная среда, которой могут пользоваться и исследовать, как представители государственных структур, так и граждане.

− Трудна ли адаптация этих технологий к российским реалиям?

− В России в 2021 г. Правительственной комиссией по цифровому развитию, использованию информационных технологий для улучшения качества жизни и условий ведения предпринимательской деятельности, разработана «Концепция   развития   технологий машиночитаемого  права» [1], что является важным шагом в процессе информатизации процессов подготовки правовых  актов  в машиночитаемый   формат.

Стоит также отметить, что просто перевод в электронный вид не позволит обеспечить эффективность и гибкость реализации процедур нормотворчества. Автоматическая классификация нормативно-правовых актов, выявление перекрестных ссылок и поправок к ним, связывание терминов и извлечение ключевых элементов правовых положений с помощью технологий машинного обучения и обработки естественного языка (NLP) позволит существенно облегчить, упростить и снизить риски возникновения несоответствий и противоречий между разными правовыми актами.

− Опишите, пожалуйста, возможные «подводные камни» подобной автоматизации и как их можно избежать.

− Такие инструменты активно применяются в локальных бизнес-задачах, а также могут быть использованы и в нормотворческой деятельности. Конечно, останутся риски неточной идентификации и рекомендации, которая выдает подобная автоматизированная система. Поэтому на современном этапе пока не следует снижать значимость привлекаемых к подготовке проектов нормативных правовых актов экспертов, но им уже будет отводиться роль анализа более глубоких и сложных взаимосвязей, которые искусственный интеллект пока обнаруживать не научился.

Применение технологий искусственного интеллекта и машинного обучения может стать началом перехода на разумное (англ. smart) управление процессами подготовки нормативных правовых и контроля исполнительской дисциплины, что является одним из трендов госуправления. Но что важнее, поможет принципиально улучшить межведомственное взаимодействие через устранение трудоемких преобразований и дублирования информации.

[1] Концепция развития технологий машиночитаемого права (утв. Правительственной комиссией по цифровому развитию, использованию информационных технологий для улучшения качества жизни и условий ведения предпринимательской деятельности, протокол от 15.09.2021 № 31) [Электронный ресурс].  URL: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/402785971/#review  (дата  обращения: 30.05.2022).